公益诉讼

公益诉讼包括直接

1、公益诉讼是保护民生、民权的重要途径，是司法体制改革的必然要求。

1997年，我国河南方城县检察院办案中发现县独树镇工商所将价值6万元门面房以2万元卖给他人，但其中未涉嫌受贿等职务犯罪，是放任不管？还是保护国有资产？在无法律具体明确规定情况上，县检察院决定大胆探索，县检察院以原告身份将方城县工商局列为被告向法院起诉，法律判决认为买卖合同未依法评估，未经国资部门批准，违反法律规定，撤销买卖合同，挽回经济损失，遏制了国有资产的流失。由此全国很多地方开始进行探索试行。但是因民事法律还缺乏相关的具体法律依据，有的法院以检察机关不是利害关系人为由驳回起诉，使检察机关公益诉讼处于软弱无力境地。

去年中央政法委的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，提出优化司法职权配置等四项改革措施，加强权力监督制度为重点，以解决影响司法公正突出问题，满足人民群众司法需求。围绕中央确定的保增长、保民生、保稳定的决策上，公益诉讼就是完善诉讼法律制度，进一步保障检察机关依法、独立行使检察权，进行司法体制改革的重大举措之一。当前，经济社会快速发展，我国处于矛盾突显期、敏感期、多发期，如多发的有环境污染案、国有资产流失案、“有毒奶粉”案等等对弱势群体利益和资源、环境等公共利益的侵害，引发新的社会矛盾。如国有资产流失，伴随而来是对企业职工安置、社会养老保险、医院保险利益的侵害，导致干群关系紧张，职工群体性上访频繁。作为弱势群体的职工，“信访不信法”，通过法律寻求救济异常困难，因此，进行司法体制创新改革，突出检察机关法律监督职能，赋予其公益救济，完善相应诉讼制度，扩大司法监督体系的覆盖面，更好地实现社会公平正义，更好地维护人民群众的合法权益，公益诉讼能使一些复杂的社会矛盾转化为法律问题，通过司法解决，使当事人趋于理性，防止纠纷升级、对抗，达到和谐稳定。充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民，依靠人民，惠及人民。

2、人民检察院的地位作用决定了其履行公益诉讼更便捷有效。

近几年来，随着我国经济体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公利益的民事、

造成公益诉讼处境尴尬的原因是多方面的，包括制度设计的缺陷、法院审判能力的欠缺以及政府和公众为公益诉讼意识淡薄等等，大体可归纳为以下几点：

1.我国法律制度排斥非刑事性公益诉讼

在中国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在行政诉讼领域，原告的主体资格取决于“是否有法律上的利

害关系”，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼。从法律制度设计上排除了公益诉讼存在的可能性，这也是近年来许多公益诉讼虽然引起媒体和公众的广泛关注却得不到法律支持的最根本原因。

2.公益诉讼得到公众的称赞却没有得的公众的响应

违法行为侵害了国家利益、公利益、但并未给公众、社会组织造成直接经济利益的损失，所以， 现实生活中，公众大多会采取？“袖手旁观，明哲保身”的态度，不愿提起公益诉讼。一方面是由于我国相当多的民众和社会组织的法律意识比较淡薄的，另一方面是对手相对强大，弱者屈于压力，被迫忍气吞声。因此，以实际行动支持公益诉讼的人太少。

3.公益诉讼受到政府的关注却没得到政府的支持

公益诉讼往往涉及重大的公民权利和社会问题，牵涉众多，一般都会引起社会的广泛关注，对政府造成极大压力，这可能是政府不能接受和支持的一个因素。2006年 02月14日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》曾指出要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”然而，事实是公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难；政府方面没有出台任何鼓励公益诉讼的措施，相反，主管律师业务的行政机关和协会却从上往下传达了不鼓励律师从事公益诉讼的信息。

4.公益诉讼举证困难导致最终败诉

我国《民事诉讼法》第64条第1款规定，当事人对自己的主张，有责任提供证据。简言之，就是“谁主张，谁举证”。在公益诉讼中，原告一方多是公民个人和社会团体，而被告往往是享有某些特殊权力或拥有先进科学技术的企事业单位，对处于劣势地位的原告一方，要求其对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大。在实践中，因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。

目前，我国对社会公利益受到侵害的行为，一般由主管部门出面解决。对公益诉讼在实践中的尴尬遭遇，有资深法律专家分析在我国公益诉讼机制缺失，法律上对此还没有专门的程序规定，法院在实体上很难支持原告的诉请。因此，在现阶段发展公益诉讼有赖于社会各界的支持和帮助。

（一）行政机关树立公益保护意识，积极支持和鼓励公益诉讼的发展

目前对公众利益侵害最大的往往是一些行政性垄断集团，这些集团或者自身直接具有行政权力，或者与行政权力部门有着种种利益上的一致性。以上主体往往为实现部门自身利益最大化而无视公众利益的存在和保护。在此种情况下，政府及相关主管部门要树立公益保护意识，加大监管力度，积极支持公益诉讼，为公益诉讼开方便之门。

（二）司法机关应排除干扰，积极保护国家公利益

我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但实际上在涉及行政性垄断部门的案件时，面对行政机关尤其是党政领导的干预，法院、法官在履行职责时往往处于非常尴尬的境地，尤其是在涉及到法官个人利益的时候，法官往往不得不屈从于外来的干预。从这方面来看，造成目前公益诉讼之所以不能胜诉的根本原因并非在于立法，而在于司法机关的主动性、能动性未能充分发挥出来。

一个公益案件，如果法院只判决其停止对本案的侵权，赔偿十元钱，这个案例就只有个案意义和宣传意义。一个公益案件，如果法院在判决本案侵权成立、赔偿十元钱的同时，延伸到其基础性行为的审查，判令其依据的文件违法无效，不得适用，停止其所有的侵权行为、判令禁止其所有的收费行为，那么，一个五元十元的判决，就可能影响到一个大公司和公权部门的几亿几十亿的收入，而这样的判决，在我国的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中，都是有明确的法律依据的。即使现在的法律框架不作修改，中国的法官们如果真正理解了公益诉讼的意义，同样是可以大有作为的。

（三）法学界应继续深入探索公益诉讼理论机制，为实现公益立法推波助澜

公益诉讼是比较复杂的诉讼类型和权利义务调整机制，如果制度安排和机制设计不合理，也可能导致公益性行动受阻滞。目前我国公益诉讼立法缺失，需要相关法律人士和专家学者继续深入的研究，尝试突破立法技术瓶颈，为实现立法铺垫扎实的理论基础。在这方面，文章认为有若干关键问题需要解决：一是如何区分公益诉讼和私益诉讼，以便确定公益诉讼的范围和公益诉讼的原告资格；二是探索公益诉讼制度的保障制度，主要体现在诉讼费用的分摊问题、诉讼激励机制的建构和限制诉权滥用问题上；三是探讨诉讼请求和责任承担方式改革问题，以便实现公益诉讼真正维护公利益的目的；四是研究确保公益诉讼有效执行的保障制度，包括诉讼过程中和诉讼终结后的执行制度保障，以使公益诉讼达到预期目的。

（四）公众要提高法律意识，积极参与公益诉讼

目前的公益诉讼其实质为带有公益色彩的私益诉讼，是基于平等主体之间的民事纠纷。根据目前法律的规定，只要符合起诉的条件，法院就应该尊重当事人的诉权立案受理。按照今天的《民事诉讼法》，无论是必要的同诉讼还是非必要的同诉讼，几百人、几千人作为同原告、推举代表人进行诉讼也完全是可以的。这样，即使不修改现行法律，只要公众具备必要的法律素养，提高法律意识，完全可以通过现在的公益诉讼类型以实现维护多数人公利益的目的。在客观上，这种带有公益色彩的私益诉讼不论是一人起诉或是多人同起诉都有助于维护公众利益。

（五）构建完善的公益立法是公益诉讼发展的根本所在

公益诉讼实践困难重重，很大的原因就是立法空白。中国公益诉讼要真正开展起来，从现在的实际问题和实践总结来看，立法上的突破是万河之源。近年来，我国以建设法治国家为重要国策，现在又致力于建设和谐社会，当然需要高度重视包括公益诉讼机制在内的理性化、法治化治理之道的发展和提高。公益诉讼既能解决很多矛盾和冲突，又有利于社会稳定与和谐，且利于法治等更根本的价值和目标。因而，法治国家对公益诉讼往往采取是容许、鼓励态度。在当今倡导法治现代化和构建社会主义和谐社会的背景下，应当明确除环保领域外，在国有资产流失、破坏资源、垄断、不正当竞争等等所有关系公利益的领域，都应该发展与完善公益诉讼制度。在我国只有构建完善的公益诉讼制度才能从根本上克服公益诉讼所遭遇的各种尴尬状况。

一、公益诉讼制度的特征

公益诉讼制度是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为，任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久。可以追溯到古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的。同私益诉讼相比。公益诉讼有以下特征：

第一，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。同现有的民事诉讼、行政诉讼不同。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其他组织的合法权益进行保护。而是为维护国家利益、社会公共利益，主持社会正义。所谓国家利益，包括国家的经济、军事、外交等方面的利益，其中经济利益的内容主要是对国有资产的占有、使用、收益、处分。而社会公共利益，应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。

第二，公益诉讼案件的原告可以是与案件本身无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼中的原告既可以是直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是自身权利没有受到任何侵害的组织和个人。也就是说。只要有违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法权益。除检察机关可以代表国家提起诉讼外，任何组织和个人都可以以自己的名义提起诉讼。

第三。公益诉讼具有国家干预的成分，根据私权神圣的传统理念。国家和个人均不得介入他人私权领域，但个人利益与公共利益的矛盾始终存在。契约自由与公序良俗原则同生同长，基于个性的张扬不能否定社会公共利益的存在。绝对的自由必然造成权利的滥用。维护公序良俗是私权得以自治的前提，建立公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼。特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权。无疑具有国家干预的色彩。同时由于公益诉讼的自身的特点。决定了在其诉讼过程中，要对当事人的一些权利进行限制，如撤诉权等。这些无疑都具有国家干预的存在。

二、公益诉讼的宪法依据及其意义

1.依法治国，建立社会主义法治国家是建立公益诉讼的宪法依据。实行依法治国，建立社会主义法治国家是我国宪法规定的治国方略。依法治国，首先要有法可依。我国目前尚处于转型时期，一些体制上的因素使国有资产和社会公益受损，有些官员利用手中的资源配置权进行权力寻租或怠于对国有资产进行保护管理乃至故意侵吞国有资产。有的公司只顾自身效益而置环境污染不顾，有的经营者恶意垄断市场，侵害广大消费者和其他经营者的合法权益。在一个法治社会，有损害必有救济。为已经发生或即将发生的利益损害及时提供法律救济。正是国家司法制度设立的天然本能。但对于上述案件，在当事人不愿起诉，其他人又不能起诉的情况下，根据现行诉讼制度，只能导致诉讼主体的缺位。建立公益诉讼，正是为了弥补法律的漏洞。防止此类案件的发生。

2.公益诉讼制度是宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时，为人们参与国家管理、实现民主权利提供了一条新途径，同时赋予检察机关公益起诉权，使得检察机关能够更好履行宪法规定的监督职能。这样人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务的权利。并通过这种权利的行使来监督法律和权力的实施，人民检察院通过公益诉讼制度行使法律监督权，二者有效结合。使违法者得到制裁。国家利益、社会利益得到保护。

3.建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着我国每天流失国有资产达1.3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有起诉人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院起诉依据何在？建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。

4.建立公益诉讼制度，对完善我国司法体系，适应加入WTO的需要具有重要的现实意义。我国已成为世界贸易组织成员国，经济的全球化趋势必定对各国的法律产生更大影响。国际侵权的增多对法律提出了更高的要求，对完善法律提供了压力和动力，相互借鉴，取长补短，建立有中国特色的公益诉讼制度，无疑会增大社会经济的保护力度。目前，绝大多数西方资本主义国家都规定有公益诉讼制度，对这些制度的有益借鉴，有利于加快我国法治化进程。

三、对我国建立公益诉讼制度的若干设想

1.适格之原告。一般认为，提起公益诉讼的原告有三种：一是由检察机关代表国家提起公益诉讼。二是任何组织、个人都可以以自己的名义提起诉讼。三是由行政机关提起公益诉讼。笔者认为，结合我国目前的实际情况，应赋予检察机关，公民、法人或其他组织公益诉讼起诉权，行政机关不宜作公益诉讼的原告。这是因为，检察机关充当公益诉讼代表并提起诉讼是各国通例。检察官在代表公益方向，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家，检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼，是检察机关履行法律监督权的最佳途径。当代立法的趋势是不断放宽起诉资格的要求，使更多的人能够提起诉讼，在确认原告资格上经历了从受害人诉讼，到利害关系人诉讼再到公益诉讼的发展过程。可见，赋予任何公民、法人、组织公益诉讼权，不但能鼓励公民的参与意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今世界的立法趋势。至于行政机关，担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式，而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成起诉制度的混乱行政权的过分扩张。其结果会使行政权过多介入私权，使私权受到侵犯。所以，行政机关不宜作公益诉讼的原告。

2.案件范围与立法模式。公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，应对其案件范围加以适当限制，以防他人假公益之名侵犯私权。笔者认为，应采用单行立法的列举式，即在行政诉讼法和民事诉讼法中仅提及这种制度，但对何种案件可提起公益诉讼，要视单行法律具体规定。一般认为，提起公益诉讼的案件有以下三种类型。第一，侵犯国有、集体所有资产的案件，如非法占有、转移公有资产、渎职损害公有资产案。第二，扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、不正当竞争案件，侵犯消费者权益案，价格违法、非法经营案。第三，妨害国家宏观经济管理的案件，如违反统计法、违反税收征管秩序、违反金融法的案件等。

3.司法审查和前置程序。为了防止滥用诉权，对公益诉讼应建立严格的司法审查制度和前置程序。司法审查是指人民法院对提起公益诉讼的案件进行审查，包括对原告资格的审查和证据的审查，即原告是否以维护公共利益为目的，是否属于公益诉讼案件的范围，是否提供了足够的证据。前置程序，即对公益诉讼案件，原告在起诉前，不论是检察机关提起诉讼还是公民、法人或其他组织提起诉讼，都应先履行告知程序，即原告在了解到被告具有违法行为时，首先必须以书面形式告知被告其违法行为。要求其纠正并可要求赔偿，被告在一定期限内不予答复，或者对答复不满意的才可向法院起诉。被告的答复能助于人民法院对案件的审查和了解。

4.公益诉讼的审判和诉讼费用的担保。公益诉讼与私益诉讼除在提起主体，案件范围以及诉讼目的有所不同外，二者并无太大差别。因此，公益诉讼可根据具体案件性质分别适用民事或行政审理程序，在诉讼费用的承担上，我国一贯采用的原告预交，败诉人承担的原则。检察机关在公益诉讼中被界定为公诉人，但这仅从检察机关是以国家名义为了维护国家利益和社会利益而提起诉讼这一意义出发的。并不表明其享有特权。除与其职权相适应的调查、取证、传唤证人、鉴定勘查等权利外与一般当事人无异。检查机关提起公益诉讼不应交诉讼费用。但被告在胜诉后有权就其损失申请国家赌偿。为了防止一些原告恶意滥用诉权。人民法院可根据案件的具体情况或依被告请求责令原告提供诉讼费用担保。当然，对作为原告胜诉的公民、法人或其他组织，国家可给予奖励。